Em menos de cinco meses, a modelagem do leilão do terminal de contêineres Tecon Santos 10 (STS10), no Porto de Santos, passou por três direcionamentos materiais opostos no âmbito das instituições federais. Mais do que o mérito técnico de cada proposta, o padrão de idas e vindas institucionais é o fator mais crítico de um processo que envolve um investimento estimado entre R$ 5,5 bilhões e R$ 6,4 bilhões.
Recentemente, o cenário ganhou novos contornos: o fato relevante deixou de ser uma deliberação formal e passou a ser a consolidação de um novo e complexo quadro institucional, competitivo e setorial.
A cronologia recente ilustra a volatilidade do ambiente regulatório. A modelagem originalmente defendida pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) restringia, na primeira etapa, a participação de agentes já presentes no mercado de contêineres em Santos, fossem ou não armadores.
Em dezembro de 2025, o Tribunal de Contas da União (TCU) aprovou o Acórdão nº 2.894/2025, recomendando uma restrição adicional direcionada especificamente aos armadores na primeira fase, motivada por preocupações com a verticalização do setor.
Em janeiro de 2026, o Ministério de Portos e Aeroportos (MPor) acolheu a recomendação do TCU, mas, em abril, sob nova gestão, solicitou o sobrestamento do processo. Treze dias depois, em maio, a Casa Civil emitiu uma nota técnica propondo um terceiro enquadramento: leilão aberto a armadores e incumbentes (operadores já instalados), desde que estes últimos realizem o desinvestimento irrevogável e irretratável de suas posições atuais antes da assinatura do contrato, caso vençam.
A nova diretriz também revisou a outorga para R$ 1,044 bilhão em Valor Presente Líquido (VPL) e impôs a obrigação de um pátio ferroviário interno com capacidade de 900 TEU por dia em cada sentido.
As divergências entre TCU, ANTAQ, CADE, Ministério da Fazenda e Casa Civil sobre o desenho do leilão são legítimas e amparadas em fundamentações técnicas defensáveis. O problema central não está em qual tese prevalecerá, mas no fato de que as orientações se contradisseram em pouquíssimo tempo.
Esse ambiente destrói o valor do ativo. A instabilidade reduz a precificação que potenciais arrendatários estão dispostos a oferecer, encarece o financiamento e penaliza o planejamento do mercado — tanto de entrantes quanto de incumbentes que se prepararam para premissas opostas.
Enquanto as regras de participação centralizam os debates, a urgência de capacidade adicional em Santos deveria estar fora de disputa. O complexo respondeu por 29,6% da corrente comercial brasileira em 2025 e movimentou mais de 5,9 milhões de TEUs (unidade equivalente a um contêiner de 20 pés), um crescimento anual de 7,7%.
O dinamismo ocorre em um contexto no qual o país registrou o recorde de US$ 629,1 bilhões na corrente de comércio exterior, segundo o MDIC. Projeções baseadas em metodologia proprietária da Leggio Consultoria indicam que o cluster de Santos tende a operar acima de níveis sustentáveis de ocupação no horizonte de 2035 sem expansão de capacidade.
O diagnóstico converge com os planos da ANTAQ e com o Plano Mestre do Porto, que apontam a saturação progressiva da infraestrutura, particularmente na margem direita. Com potencial para movimentar entre 3 milhões e 3,5 milhões de TEUs anuais, o STS10 representa um acréscimo de cerca de 50% na capacidade de contêineres do porto.
Agora, o processo entrou em uma fase de compressão decisória, marcada por quatro sinais institucionais evidentes. Primeiro, há uma forte pressão de prazo: a Casa Civil orientou o MPor a formalizar as premissas atualizadas “na maior brevidade possível” para realizar o leilão ainda em 2026, embora especialistas apontem que mudar a modelagem nesta fase represente um duro desafio para o calendário.
Segundo, a 609ª Reunião Ordinária da Diretoria Colegiada da ANTAQ, em 14 de maio, não incluiu o STS10 em sua pauta deliberativa pública, indicando que a agência ainda digere internamente a nova diretriz de governo antes de transformá-la em regra editalícia.
Terceiro, a proposta da Casa Civil consolidou-se como a principal referência pública do projeto. Quarto, a reação do mercado começou a se organizar: entidades do setor produtivo sinalizam o lançamento de um manifesto em defesa do leilão ainda em 2026 e sem as restrições originais, sob a bandeira da “ampla concorrência”.
No plano dos stakeholders, o novo desenho altera o enquadramento competitivo sem eliminar a necessidade de uma severa calibragem técnica. Grupos globais de navegação, terminais e infraestrutura — como MSC/TiL, Maersk, Cosco, China Merchants, CMA CGM/Santos Brasil, JBS Terminais e ICTSI — passam a depender criticamente dos detalhes da versão final do edital. Critérios de habilitação, salvaguardas concorrenciais, obrigações de investimento e as regras de desinvestimento serão determinantes para definir a viabilidade econômica do negócio.
No longo prazo, temas sistêmicos como limites de market share e verticalização deveriam ser pacificados em sede normativa por resoluções da agência reguladora articuladas com o CADE, aplicáveis a todo o sistema portuário. No curto prazo, contudo, o desafio imediato é compatibilizar celeridade, ampla competição e segurança jurídica em um edital capaz de resistir tanto ao escrutínio técnico quanto à pressão política em torno do maior projeto portuário do país. Cada mês de atraso impõe perdas diretas à sociedade e à competitividade nacional, traduzindo-se em custos crescentes e gargalos logísticos na principal porta de saída do comércio exterior brasileiro.
* Por Camila Affonso, sócia da Leggio Consultoria, especializada em infraestrutura logística
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